国际集装箱海运市场高运价的法律观察与中国应对之策

国际集装箱海运市场高运价的

法律观察与中国应对之策

2020年四季度以来，在运输需求快速增长、境外新冠肺炎疫情蔓延导致物流供应链效率大幅降低及苏伊士运河船舶搁浅堵航等重大突发事件的复杂背景下，国际集装箱海运市场出现“一舱难求、一箱难求、运价大幅上涨”的全球性现象。中国是世界第一货物贸易国和第二船东大国，是全球供应链的重心所在，故中国如何应对高运价问题备受关注，也是考验中国政府妥善解决世界性难题智慧与能力的一块“试金石”。

有的货方代表主张高运价已构成暴利或属于垄断，政府部门应尽快干预以确保国际贸易顺利开展；船方代表则认为高运价是由市场供求决定的，政府部门无权直接干预。此种争议关涉船货不同主体间的利益，难免主观。本文尝试基于法律视野冷静观察高运价现象，并提出国际集装箱海运市场高运价的治理之策，助力构建新发展格局下“市场化、法治化、国际化”的营商环境。

国际集装箱海运市场高运价的法律观察应当分别基于公法与私法两个不同视角。公法体系主要包括《价格法》《反垄断法》和《国际海运条例》等；私法体系主要包括《民法典》和《海商法》等。

首先基于《价格法》，商品与服务价格分为“市场调节价”“政府指导价”和“政府定价”三种，国际集装箱海运市场的运价属于“市场调节价”范畴。对此，最高人民法院（2010）民提第213号案已有清晰论述，该案是中国海事法院成立30周年公布的《海事审判十大典型案例》之一，判决书明确指出：“国际海上集装箱班轮运输是服务于国际贸易的商事经营活动，不属于公用事业，不具有公益性特征……国际班轮运价不具有公共运输价格受严格管制的特征。”国际集装箱海运市场运价通常由市场供求关系决定，政府部门原则上不应加以干预。少数允许的干预情形则必须有明确的法律支持，这是对公权力行使的必要限制，即“法无明文规定不可为”。《价格法》第14条规定了禁止经营者所从事的8种不正当价格行为，其中第7种是“违反法律、法规的规定牟取暴利”。关于“暴利”法律规制的理论学说林林总总，但无不强调获取超高利润手段的不正当性或违法性，并非简单地认定价格高、差价大、利润多就是暴利。故从法律视角来看，对国际集装箱海运市场的高运价本身不能做否定性评价，而是需要考察承运人获利手段是否合法。

通过垄断行为获取超额利润属于典型的违法行为，而高运价是否产生于垄断行为需要依据《反垄断法》进行评判。有一种观点认为国际航运市场三大航运联盟（2M、海洋联盟、THE联盟）占据了80%以上的全球市场份额，此已构成垄断，这仅属于推测而非科学结论。垄断协议是指排除和限制竞争的协议、决定或者其他协同行为，实践中各大航运联盟协议均不涉及运价协商、客户与市场的分配或其他敏感商业信息的交换等事宜，故很难把它们直接归于《反垄断法》所规定的6种禁止协议范畴。应当继续追问的是：航运联盟成员间在书面协议之外是否存在私谋串通运价或心照不宣从事“协同行为”？这属于复杂的事实问题范畴。另外，由三大航运联盟占据80%以上全球市场份额就直接得出“寡头垄断”的结论存在几个方面的明显瑕疵：其一，确定相关市场是一切反垄断分析的起点，就国际集装箱货物运输而言，公认观点是相关地理市场既非某条固定航线，亦非全球航运市场，故以“全球市场份额”为依据显然是对相关地理市场做了错误认定；其二，市场集中度最为接受的指标是赫芬达尔指数（HHI），不考察HHI就对市场集中度作出判断难谓科学；其三，航运联盟并非班轮公会，联盟成员间竞争并未消失甚至依然可能很激烈，故在《反垄断法》意义上不能将一个航运联盟视为单一实体，以三大航运联盟市场份额之和为据分析市场的竞争状况意义不大。

《国际海运条例》是根据国际航运市场自身特点所构建的维护国际海上运输市场秩序、保护公平竞争的一部重要法律。该条例对国际集装箱海运市场运价最具特色的调整手段之一是运价备案制度。此是专门为集装箱班轮运输而设计的一种特殊运价管理制度，目的之一是促使班轮承运人尽可能对托运人一视同仁，避免形成价格歧视；目的之二是保证运价在一定期间内处于稳定状态，使得从事国际贸易的当事方在订立买卖合同时能够对运输成本有合理预期。在国际集装箱海运市场运价不断上涨的背景之下，交通运输主管部门进一步加强了对运价备案的监管，以确保各班轮公司的实际收费同报备运价相一致。此种运价备案制度肇始于美国航运法，当时班轮公会在全球班轮运输市场占有统治地位，为了避免班轮公会滥用市场优势地位损害托运人利益而进行的一种制度设计。在国际集装箱海运市场进入到航运联盟时代之后，此种运价备案的合理性、有效性有待重新审视。

在中国私法最为重要的载体是《民法典》。根据《民法典》第19章“运输合同”之规定，运费是承运人从事约定运输活动取得的对价，运输合同下产生的高运价可否基于显失公平而撤销或变更？法律意义上的显失公平坚持主客观“两要件说”，缺一不可。主观要件是指一方当事人利用对方的危困状态、缺乏判断能力，但若交易发生在商事主体之间，法律一般推定商事主体在订约时都会具有必要的知识、技能，故对主观要件的认定坚持从严标准；客观要件是指给付明显不相称，而是否构成明显不相称应以市场通行的情况来衡量。故从私法角度来看，一方面当下国际集装箱海运市场的高运价属于“市场通行的情况”，另一方面货方一般而言属于典型的商事主体而非“消费者”，故高运价很难被认定为满足显失公平而被撤销。当然，个案纠纷解决需要具体分析。

最后不妨再审视一下《海商法》的相关规定。《海商法》第4章调整国际海上货物运输合同，该章立法秉持与国际接轨的原则，为防止承运人滥用形式上的合同自由原则而构造了承运人强制性责任体系，即“不能减少本章规定的承运人责任和义务，但可以增加承运人的责任和义务”。如适航、管货、不得绕航义务等都是强制性的，不能通过合同条款约定而减少或免除。但对于运费数额，《海商法》并没有规定必须是“合理的”或者为其规定任何上限。在《海商法》限制承运人合同自由背后，的确隐含着国际班轮运输承运人或提单承运人相对于货方而言处于事实上优势地位的假定前提，一系列强制性制度设计正是由此推演形成的，但立法者并没有“走得更远”，对于运费数额并没有做任何强制性规定而留给市场自动调节。

综上所述，对于当前国际集装箱海运市场高运价之争的应对与处理，根本问题不是否定高运价本身而是应当根据法治原则保证航运市场存在有效竞争，如下三个结论值得强调。

第一， 对于高运价应当保持必要的警惕心、仔细审视其背后是否存在隐形垄断或其他不正当行为，但不能直接进行否定性评价。无论“暴利”还是“显失公平”的法律规制，其所注重的都并非利润额的多寡，而是取得高额利润的手段是否正当与合法。

第二，运价报备是交通运输主管部门对国际集装箱海运市场运价实施的一种法定管理措施，但政府部门无权直接干预海运运价水平或为运价规定上限。

第三，如同世界其他法域一样，随着竞争政策基础性地位的逐步确立，在中国判断高运价合法与否主要应当依法考察在国际集装箱海运相关市场中是否存在《反垄断法》所禁止的垄断行为。

国际集装箱海运市场中的船货之争在世界范围内从来都是一个历久弥新的话题，不期而至的疫情背景下高运价的出现再次凸显其高度复杂性。为了科学应对这一全球性难题乃至为世界提出合理可行的中国方案，应当着力在如下三个方面开展工作。

第一，重视事实调查与分析。应当对国际集装箱海运市场高运价的成因进行细致调查与科学分析，在供求严重失衡的背后是否伴随垄断或其他不合法行为需要进行深入的事实调查，进而对国际集装箱海运相关市场的界定、市场集中度的计算及是否构成“寡头垄断”市场结构等进行科学研究，这是进行航运反垄断治理的基本前提。

第二，继续推动物流供应链的畅通。交通运输部、商务部等有关部委已经从扩大集装箱产量、引导班轮公司扩充运力、提升物流服务效率诸方面落实了推动政策，这是从供求关系入手解决问题的根本之策，应当继续坚持相应的鼓励与引导措施。

第三，启动航运立法研究。法律不是顽石一块，应当与时俱进。国际集装箱海运市场已经从班轮公会步入了全球航运联盟时代，中国不必拘泥于欧美传统航运制度，而应当基于科学立法原则进行必要的制度创新，促进公平竞争的国际航运市场秩序。例如加强并创新对航运联盟的事中事后监管措施；研究引入相对优势地位理论对班轮承运人进行规制的必要性；通过新的制度设计合理保护中小货主利益等。